省域国土空间用途管制的基本架构

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在全国各地大力推进国土空间规划编制的关键时期，在科学评估省域资源环境承载力的基础上确定区域空间发展战略、探索构建统一的省域国土空间用途管制制度，意义重大。

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省域国土空间用途管制的现实需求及特征

现实需求。构建国土空间用途管制制度，要坚持分级、分类、分层的总体思路。分级管理，即针对不同国土空间实行不同管制措施，对于生态红线内区域，原则上按照禁止开发区要求进行管理，其他区域则允许在符合生态环境承载力等管控要求前提下集约高效利用。分类管理，即根据耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等资源属性、开发利用要求及特点，制定差别化用途管制制度。分层管理，即在区域层面制定准入条件，明确允许不同功能区域的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型等；在地块层面，对地块不同用途之间的转变，实施用途变更审批，防止不合理开发建设对红线的破坏。作为承上启下的省级层面，研究并发挥好其国土空间用途管制作用，具有较强的现实需求。

管制特征。省域国土空间用途管制是保障省级以下各级国土空间规划逐级落实全国国土开发保护格局、确保三条控制线在市县落地实施的关键。相比于国家国土空间用途管制，省域国土空间用途管制侧重于协调、统筹和实施，管制重点更明确、管制手段更丰富、管制政策更具体。一是侧重协调性。外部协调方面，在落实国家国土空间管制任务的同时，还须加强区域和流域协调。内部协调方面，省域国土空间用途管制需要以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为引导，在空间资源分配上向国家、省战略重点区、中心城市等优势地区倾斜，用途管制有所差异。二是侧重统筹。针对当前在陆海、不同功能空间、地上地下不同维度、省市县不同层级、不同部门用途管制中存在的标准不统一、衔接不顺畅、存在管制留白区、事权划分不清晰等问题，省域国土空间用途管制应按照“聚焦关键问题、统筹用途管制”的思路来开展。三是侧重实施。国土空间用途管制对象涉及空间布局、用途转换、人类利用行为等多个方面，要通过审批、许可等管制手段实现国土空间的全方位管理；鉴于省级政府相比市、县政府在国土空间用途管制过程中会有更多的政策工具和管制手段，需要制定完善的制度体系保障运行和实施。

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省域国土空间用途管制的内涵及框架

内涵界定。国土空间用途管制是以国土空间规划为基础，在国土空间规划确定的空间用途及开发利用限制条件基础上，通过国土空间准入许可、用途转用许可和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、海域、无居民海岛等国土空间统一进行分区分类用途管制，对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。主要包括：国土空间开发和保护分区，国土空间准入许可，国土空间转用许可，国土空间开发利用监管。

框架设计。国土空间用途管制为全域、全类型、全要素、全流程的用途管制。本文拟从管制主客体、内容、制度保障体系入手，提出省域国土空间用途管制基本架构。

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省域国土空间用途管制的架构内容

明确管制主客体。根据机构改革方案要求，由自然资源部履行全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。省域国土空间用途管制主体为省级自然资源厅、地方各级自然资源主管部门。结合国土空间用途管制的定义，国土空间用途管制的对象包括全域、全类型、全要素。从全域角度来看，包括地表、地上和地下所有空间。从全类型角度来看，包括生态、农业和城镇不同功能空间。从全要素角度来看，包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域海岛、土地等所有自然资源要素。

细化管制内容。国土空间用途管制具体运作主要涉及确定用途管制分区、计划管理、空间准入、实施许可和开发利用监管等5个方面：一是确定管制分区，明确管制思路。省级应偏向宏观管理，强调保护红线内区域管制的刚性；市级应对保护红线外的区域，特别是农业空间和城镇空间予以进一步细分，沿海地区统筹海洋发展需求设置特定分区；县级在遵循上位管制要求的基础上，按功能细化城镇集中建设、海洋发展利用等的分区管制；乡级以村庄规划用途分区开展差别化管制。城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划（村庄规划）+规划许可”“约束指标+分区准入”的管制方式。二是落实总量控制，完善计划管理。在过渡期内，通过土地利用年度计划和海洋利用年度计划实施管控，将生态用地指标纳入土地利用年度计划指标构成中。在国土空间规划编制启用后，建议将土地利用年度计划与海洋利用年度计划相融合，探索制订全要素资源利用年度计划，重构计划管控体系。三是制定准入清单，严格空间准入。一方面，分级、分类制定生态空间准入规则，对于国家级生态保护红线内区域，原则上按禁止建设区管理，除相关法律法规规定外，禁止新增建设占用；对于其他纳入省级生态保护红线的区域，原则上按限制建设区管理；对于其他未纳入生态保护红线的生态空间，根据新《土地管理法》等要求严格项目准入。另一方面，强化永久基本农田保护区的准入。原则上按禁止建设区管理，除符合法律法规及相关文件规定，确实无法避让的重点建设项目及临时用地、设施农用地等，其余不符合保护和管理要求的用地类型禁止准入。同时，城镇空间内要重点强化产业项目的准入管理。严格落实全省禁止、限制用地项目目录要求，制定产业准入负面清单，细化环境保护要求。此外，探索准入许可“四合一”。四是制定用途转用规则，整合审批流程。主要包括转用许可、使用许可、建设许可。不同用途分区之间及内部转用，制定差异化转用规则，严格生态空间转用，鼓励不符合管制要求的存量用地转为生态用地；除符合相关法律法规及规定外，禁止永久基本农田转为其他用地类型；严格控制一般农业区和林业发展区内转用数量、质量和空间分布；城镇空间用途转用应符合总量规模管控要求，以生产生活功能为主、兼顾生态功能的原则开展。同时，合并建设用地规划许可和用地批准，统一核发建设用地规划许可证；支持市、县自然资源主管部门推行建设工程设计方案联合审查机制；对于符合要求的项目，支持市、县自然资源主管部门探索同步办理土地供应、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。五是完善技术支撑，强化开发利用监管。充分利用卫星遥感监测、云平台等，将既有动态监测扩展到全域、全类型，强化执法监察力度，提高监管成效。根据监测结果，及时开展国土空间纠错和项目用地退出工作。

完善制度保障体系。一是建立健全分级、分类的国土空间规划体系，按照省域国土空间规划重在体现协调性、市县重在增强实施性、乡镇重在落实约束性指标和要求、专项规划服从总体规划的原则，完成各级国土空间规划的编制工作，为下一步用途管制工作提供基础。二是完善用途管制行政管理制度。结合国土空间用途管制具体内容，在不同管制阶段探索完善新体制下的制度组合，如在计划管理阶段，分别形成过渡期和后期的国土空间总量控制和计划管制制度。制定国土空间准入正（负）面清单，明确准入许可要求，构建国土空间准入制度；构建国土空间纠错机制；基于自然资源资产统一确权登记、资产负债表编制、离任审计等工作，制定绩效评估和责任追究机制。三是健全用途管制市场调节机制。在系统总结现有经济手段的基础上，结合地方实践，创新市场参与方式，丰富用途管制制度体系。参照福建、浙江等地生态产品价值实现试点经验，健全自然资源产权制度，结合省域自然资源产权清单，开展生态价值核算研究，构建多渠道、多方面参与机制，完善生态补偿机制。拓宽生态修复资金来源，除申请设立“生态修复专项基金”、整合各类资金等方式，可探索尝试运用政府和社会资本合作（PPP）等方式，探索建立多元化的生态修复资金保障长效机制。四是健全用途管制技术支撑制度。充分发挥自然资源主管部门在地理信息、自然资源调查等方面的优势，尽快整合土地、森林、海洋等各类平台信息，形成全域、全类型的自然资源管理体系，健全信息公开制度。构建国土空间开发利用和保护的统一信息监管平台，建立国土空间动态监测指标体系，完善预警和动态监测机制，特别要加强对沿海、沿湖、沿江生态敏感区人口、资源环境变化的动态监测。针对国土空间规划、空间准入、用途转用、后续监管、执法、纠错退出等，设计贯穿国土空间用途管制全过程的管理流程。

本文为节选，原文敬请阅读《中国土地》2020年第3期

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